Наши эксперты Михаил Корнев, руководитель Практики проектного финансирования и ГЧП, советник, и Елена Симонова, юрист Практики проектного финансирования и ГЧП, проанализировали прошедший первое чтение законопроект, устанавливающий ограничение затрат публичной стороны на финансовое участие в ГЧП-проектах в пределах 10%

19 июня 2024 года Государственной Думой РФ был принят в первом чтении законопроект № 639660-8 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Законопроект)[1].

Для сферы ГЧП ключевая поправка - установление ограничения на финансовое участие (в части платы концедента) концедента (публичным партнером) в расходах на создание объекта по КС (СГЧП).

Законопроектом устанавливается ограничение в размере 10% от ежегодного объема расходов бюджета в целях финансового участия субъектов РФ и муниципальных образований по КС (СГЧП). Данное ограничение предлагается распространить на КС (СГЧП), заключенные после 1 января 2024 года.

18 июня 2024 года профильный Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам (далее – Комитет) предоставил заключение на Законопроект.

Комитет поддержку Законопроекта обосновывает следующими тезисами:

Комитет опирался на ранее выпущенный отчет Счетной палаты РФ[2], согласно которому строительная стоимость школ по КС существенно превышает стоимость строительства аналогичных объектов по госконтракту.

Но при этом Комитет не учитывает, что по госконтрактам требуется аккумулирование в бюджете всей суммы на создание инфраструктурного объекта в течение короткого промежутка времени. Тем временем по ГЧП срок выплаты расходов на создание объекта растянут на протяжение всего срока действия КС (СГЧП). По госконтрактам цена включает как расходы на строительство (реконструкцию) объекта, так и прибыль, а также экономию подрядчика. По КС (СГЧП) публичная сторона возмещает исключительно подтвержденные расходы на создание объекта. При этом КС и СГЧП позволяют создать объект без единовременного аккумулирования денег в бюджете. Затратами на обслуживание финансирования объясняется удорожание проекта, но если бы на все инфраструктурные проекты хватало бюджетных средств – механизм ГЧП мог бы вообще не возникнуть;

Отчасти это так, КС (СГЧП) более гибко позволяет распределить риски. Именно поэтому КС (СГЧП) рассматривается инвесторами как надежные объекты инвестиций, а банки применяют для финансирования КС принцип ограниченного регресса, то есть не требуют дополнительного обеспечения за счет основного бизнеса инвестора.

По госконтрактам объем ответственности подрядчика ограничен устранением выявленных недостатков при приемке объекта и в течение гарантийного периода (как правило, не более 5 лет с даты ввода объекта в эксплуатацию). По КС (СГЧП) концессионер (частный партнер) несет ответственность за надлежащую эксплуатацию объекта в течение всего срока действия КС (СГЧП). Таким образом, более «выгодное положение госзаказчика» может быть справедливо на момент завершения стройки, но на промежутке жизненного цикла объекта КС (СГЧП) определенно выигрывает.

Иные профильные ведомства (Счетная палата РФ, Правовое управление) также представили заключения, поддержав Законопроект.

Счетной палатой РФ отмечено, что в соответствии с пояснительной запиской к Законопроекту изменения направлены на повышение качества организации бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях, снижение нагрузки на бюджеты субъектов РФ и сокращение объема государственного долга субъектов РФ.

Позицию Счетной платы РФ можно понять: принятие долгосрочных обязательств вызывает определенные проблемы с бюджетным планированием за пределами трехлетнего бюджетного цикла. Вместе с тем само по себе право на заключение КС (СГЧП) не ухудшает финансовое положение публичного партнера. А вопросы бюджетного планирования и увеличения нагрузки на бюджет в долгосрочной перспективе целесообразно решать не запретительными методами, а более эффективным планированием доходов и расходов бюджета.

Надеемся, что инициатор Законопроекта и Комитет также учитывали влияние Законопроекта на специфические отрасли инфраструктуры. Например, объекты ЖКХ со сроком эксплуатации более 5 лет могут передаваться частным инвесторам только по концессии. Законопроект может не позволять применять концессии в необходимых объемах, особенно на муниципальном уровне. Также, КС является практически единственным инструментом, который подстраивается по особенности тарифного регулирования. Не все затраты на создание могут быть возмещены за счет тарифа (например, ограничен размер затрат на обслуживания привлеченного финансирования процентом на дату привлечения). При росте ключевой ставки рост затрат на обслуживание финансирования можно парировать за счет платы концедента, а при иных механизмах у инвестора возникает дополнительный риск невозмещения затрат.  

Мы не поддерживаем Законопроект в его текущей редакции.

Принятие Законопроекта осложнит процесс заключения и последующего исполнения КС (СГЧП): при риске превышения затрат на КС и СГЧП более 10% доходов бюджета публичная сторона просто откажется от применения механизма. Кроме того, так как ограничение привязано к доходам бюджета, под риском будут находиться и уже заключенные соглашения в случае уменьшения доходов бюджета в течение срока действия соглашения по сравнению с доходами на момент его заключения.   

Также, обращаем внимание, что Законопроект ограничивает один из базовых принципов бюджетной системы РФ – принцип самостоятельности бюджета, в соответствии с которым органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельно обеспечивают сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, а также самостоятельно определяют формы и направления расходования средств бюджетов[3].

В заключение скажем, что если Законопроект является новым витком борьбы с механизмами КС (СГЧП) в пользу госконтрактов, то законодатель выбрал очень неудачный механизм.

[1]     https://sozd.duma.gov.ru/bill/639660-8

[2]     https://ach.gov.ru/checks/effektivnost-byudzhetnykh-raskhodov-na-stroitelstvo-shkol-i-detskikh-sadov

[3]     Статья 31 Бюджетного кодекса РФ.